Bespreking van een actueel boek over hoe de senaat weer een grootse debat instelling kan worden.
Kill Switch. The Rise of the Modern Senate and the Crippling of American Democracy door Adam Jentleson. 325 pags. W.W. Norton, 2021. $ 26,95
Na zijn inauguratie tot vicepresident in 1961 vroeg Lyndon Johnson aan zijn chauffeur om hem te blijven rijden. ‘Ik vervoer liever iemand met echte macht’, was het antwoord. Het verhaal is vast apocrief en wordt meestal gebruikt om het gebrek aan macht van de vicepresident te illusteren, maar het vertelt evenveel, misschien wel meer, over de macht van de leider van de Amerikaanse senaat, Johnsons eerdere functie.
De afgelopen tien jaar, tot op heden, was de machtigste man van Amerika Mitch McConnell, de leider van de Republikeinen in de senaat. Hij maakte het presidentschap van Barack Obama een stuk minder succesvol dan het had kunnen zijn, en redde Donald Trump van zijn onkunde. In beide gevallen ging het om de uitoefening van pure macht, iets waar McConnell, een man zonder veel principes maar met heldere doelstellingen (lagere belastingen en deregulerende rechters), goed in was. Toch had McConnell tussen 2010 en 2016 met zijn Republikeinen geen meerderheid in de senaat. Hoe hij zoveel macht kon uitoefenen is deel van het verhaal dat in Kill Switch wordt verteld. Kort samengevat: de senaat is in de loop van de geschiedenis een orgaan geworden waar een minderheid veel structurele wetgeving kan blokkeren.
Ga maar na, een overgrote meerderheid van de Amerikanen, meer dan zestig procent in alle gevallen, is voor het recht op abortus, voor beperkingen op wapenbezit, voor een werkbare overheid, voor betaalbare ziektekostenverzekering. Als daarvan niets is te merken in besluitvorming dan ligt dat aan de senaat. Dat is niet omdat, zoals vaak wordt gedacht, kleine plattelandsstaten oververtegenwoordigd zijn in een orgaan waar iedere staat twee senatoren heeft, ongeacht het aantal inwoners. Dat historisch compromis uit 1787 is een ongelukkig fact of life en verklaart waarom je met 40 procent van de Amerikaanse stemmen een ruime meerderheid in de senaat kunt verwerven.
Een veel groter probleem is dat de senaat zijn eigen regels opstelt om tot besluitvorming te komen. Daartoe behoort het traject met commissies waar wetgeving gemakkelijk vastgepind kan worden, maar het ligt vooral aan de filibuster. Die regeling gaf aanvankelijk een minderheid van veertig senatoren een vetorecht (voor de jaren zeventig was dit een derde). De folklore kent senatoren die uren, soms dagenlang, doorpraatten, soms in estafette, om te voorkomen dat debat werd afgesloten. Dat is al lang niet meer zo, het is veel erger. De regel is gewoon zo dat je niet verder kunt voordat zestig senatoren dat mogelijk maken. Vaak is ook dat een symbolisch gebaar geworden omdat in een voor de Amerikaanse democratie desastreuze variant één enkele senator wetgeving en benoemingen kan blokkeren. Iedere senator kan, zonder debat en zonder motivatie, een ‘hold’ plaatsen. Antidemocraten als Ted Cruz en Josh Hawley, maar vaak ook eenvoudige belangenbehartigers die iets gedaan willen krijgen voor een lobby of achterban, gebruiken het middel om de haverklap, vaak om redenen die niets met de onderliggende besluitvorming hebben te maken. Dit boek vertelt hoe het komt dat de senaat zo destructief werd.
Het is misschien te veel gevraagd om over dit onderwerp een heel boek te lezen, maar Adam Jentleson, die jaren werkte als assistent van de Democratische meerderheidsleider Harry Reid, senator van Nevada, maakt dat relatief gemakkelijk door een mooi verhaal in een vloeiende stijl. Hij moet ver terug. De zuidelijke ideoloog John Calhoun legde in de decennia voor de burgeroorlog (1861-1865) de grondslagen voor beslissende minderheidsinvloed, bang als hij was dat ooit de noordelijke staten gezamenlijk de slavernij zouden bedreigen. Hij betoogde dat een minderheid het recht had zijn instellingen en gewoontes te verdedigen, dat een ‘supermeerderheid’ nodig zou zijn om daar iets aan te veranderen.
Je zou denken dat deze gedachte met de slavernij verdween. Maar zuiderlingen, toen zonder uitzondering Democraten, namen later in de negentiende en tot diep in de twintigste eeuw, deze werkwijze over om segregatie te handhaven en te voorkomen dat er ooit iets over burgerrechten werd beslist. De filibuster, zoals we deze methode van dwarsbomen kennen, zorgde ervoor dat een beleid dat de meerderheid van de Amerikanen al decennia verwierp, rassenscheiding, veel langer bleef doorzieken dan nodig was.
We denken bij filibuster aan racistische mannen met een zuidelijke tongval die uren volpraten met alles wat van pas komt, van recepten voor lokale lekkernijen tot het voorlezen uit kinderboeken. Dat hoeft niet meer. Gewoon minstens zestig van de honderd senatoren vereisen om überhaupt te kunnen stemmen is voldoende. Het systeem van supermeerheid, of blokkerende minderheid – je kunt beide termen gebruiken – werd afgepoetst en aangescherpt in de tijd van obsessieve confrontatiepolitiek, aanvankelijk onder aanvoering van Newt Gingrich, daarna overgenomen door de minderheidspartij van Amerika, de Republikeinen, om hun zin door te drijven.
Maar het is geen partijspecifiek speeltje. Harry Reid gebruikte tussen 2006 en 2016 zijn macht als meerderheidsleider minstens even scherp als McConnell tegelijkertijd zijn obstructiemacht toepaste. Het is een spel dat beide partijen kunnen spelen. Maar als minderheidspartij die zeven van de acht presidentiële verkiezingen verloor als je naar de stemmenaantallen kijkt, hebben de Republikeinen er meer baat bij. Jentleson noemt het de WWAC, de ‘wealthy, white, anti-choice conservatives’ daarmee de belangencoalitie van rijken, racisten en sociaal conservatieven mooi samenvattend.
Voor de Democraten geldt dat ze meer belang hebben bij een goed functionerend congres. Ze moeten wetgeving maken om hun doelstellingen te verwezenlijken en zijn daardoor kwetsbaarder voor dwarsbomen. Vandaar dat al die opinies van de meerderheid van de Amerikanen niet weerspiegeld worden in regelgeving – of in het Supreme Court, dat aanzienlijk conservatiever is dan Amerika. De supermeerderheid kan worden doorbroken als je van wetgeving reconciliation maakt (dat kan als er gevolgen zijn voor de financiële huishouding), iets wat de Republikeinen in 2017 deden om hun belastingverlagingen voor de rijken door te drukken, en president Biden begin februari om zijn steunpakket aangenomen te krijgen.
De senaat is inmiddels zo scherp verdeeld en partijdiscipline zo streng dat er geen handreikingen ‘to the other aisle’ plaatsvinden. Vroeger overlapten de partijen in het midden, nu is er een vacuüm waar ooit dat midden was. Erger, vertelt Jentleson, de senatoren spreken elkaar nauwelijks meer. Waar vroeger in de kamer werd gedebateerd en in de cloak room, naast de senaatskamer, deals werden gesloten, is het nu leeg. Senatoren spreken meestal tegen een lege kamer, laat staan dat er debat is. Ze ontmoeten elkaar niet meer. Deals sluiten die vertrouwen in elkaar vereisen wordt dan wel erg moeilijk. Bidens unity is wat je noemt ‘dead on arrival’.
De filibuster, dat wil zeggen de supermeerderheidsregel, is niet het enige maar wel het grootste probleem bij het disfunctioneren van de moderne senaat. Er staat behoorlijk wat druk op de Democraten om deze regel in wat voor vorm dan ook af te schaffen. Voor rechters is dat al gebeurd toen de Democraten alle benoemingen zagen vertraagd door McConnell – dit was de zogenoemde nuclear option, zoals het dreigend klonk toen de Democraten het deden. McConnell gebruikte die optie zelf om er in 2017 en 2020 omstreden benoemingen voor het Supreme Court door te jassen.
Voor grote wetgeving blijft hij vooralsnog bestaan. Maar als Jentlesons boek en de praktijk van de afgelopen twintig, dertig jaar, iets duidelijk maakt dan is het dat er weer gewoon wetgeving gemaakt moet worden door de gekozen meerderheid (zelfs als die meerderheid een minderheid van de Amerikanen vertegenwoordigt). Er is veel mis met het Amerikaanse politieke systeem maar het afschaffen van de filibusterregels en het openen van debat en amendering in de senaat, zoals Jentleson in zijn slothoofdstuk voorstelt, zijn relatief gemakkelijke manieren om verder te komen.
Dit boek illustreert pijnlijk hoe de historische wurggreep van Amerikaans racisme tot op de dag van vandaag de politieke mores bepaalt, in de senaat meer dan waar dan ook. Het is een complexere analyse dan die van sommige opiniemakers die verklaren dat de Republikeinen gek geworden. Die nonsens miskent het machtsspel waar Republikeinse politici buitengewoon goed in zijn. Mitch McConnell is een sluwe speler maar hij staat in een traditie van zuidelijke Democraten en, meer recent, van de Democratische meerderheidsleider Harry Reid. Het is tijd om de senaat weer te laten worden wat het had moeten zijn: een orgaan waar gedebateerd en besloten wordt over serieuze zaken.