Op 22 mei 1964 hield Lyndon Johnson een toespraak voor de studenten van Ann Arbor University in Michigan. Hij zette daarin zijn visie uiteen over een nationaal doel, dat de burgers zou samenbinden in een ‘great experiment’ om rijkdom, rechtvaardigheid en vrijheid voor iedereen te bereiken. Hij noemde het de Great Society, waarin iedereen in staat zou zijn de belofte van Amerika te realiseren – met hulp van de federale overheid. Net als de New Deal, Johnsons voorbeeld, was de Great Society enkel de naam voor een complex aan programma’s om een onaangenaam feit in Amerika te repareren: zo’n twintig procent van de burgers leefde in armoede. 

Het verhaal van de Great Society begint een dik half jaar tevoren, op 22 november 1963, de dag dat John F. Kennedy (JFK) werd vermoord en Lyndon B.Johnson (LBJ) president werd. Nu hij, totaal onverwacht, president was geworden wilde Johnson dat ambt ook gebruiken. Hij zag een buitengewone kans om het martelaarschap van Kennedy te gebruiken om vastgelopen beleidsvoorstellen over burgerrechten en armoedebestrijding erdoor te jassen. ‘Let’s continue’, zei LBJ, terug in Washington.

Hoewel de Civil Rights Act van 1964 en de Voting Rights Act van 1965 strikt genomen niet horen bij de armoedebestrijding, werden ze direct deel van Johnsons visie. In de positieve zin omdat deze wetten een einde maakte aan de stuitende behandeling van zwarte Amerikanen als tweederangs burgers, in de negatieve zin omdat het complex van sociale wetgeving al snel werd gekoppeld aan het exclusief helpen van zwarte Amerikanen.

War on Poverty

Al voordat LBJ met de Great Society op de proppen kwam, had hij tijdens de State of the Union, in januari 1964, ‘onvoorwaardelijk’ de oorlog verklaard aan de armoede. Johnsons uitgesproken idealen pasten bij de man. LBJ groeide op in armoede, volgde marginaal onderwijs in Texas, gaf zelf onderwijs aan arme hispanic kinderen en hij wist uit eigen ervaring hoe belangrijk de New Deal was geweest om het leven van Amerikanen te verbeteren.

Maar idealen zijn nog geen programma. Via task forces zette Johnson zijn assistenten en busladingen experts aan het werk. Er was de de vraag of nieuw beleid onder bestaande ministeries moest vallen of een onafhankelijk bureau. Minister van Justitie Robert Kennedy bood zich aan maar LBJ koos voor het laatste. Om een link met JFK te houden vroeg hij diens zwager Sargent Shriver als hoofd van de War on Poverty. Shriver had met succes JFK’s Peace Corps opgezet en geleid, een hulpprogramma met vrijwilligers in het buitenland.

De Economic Opportunity Act die LBJ al op 16 maart naar het congres stuurde had vijf onderdelen. Er was een Job Corps voor werktraining en opleiding om jongeren actief te krijgen in de arbeidsmarkt. Dan was er een Community Action Program waarmee mensen hun eigen armoede konden bestrijden. Een derde deel was geld voor VISTA, Volunteers in Service to America, een soort binnenlands Peace Corps. Er waren leningen voor bedrijven die werklozen wilden aannemen. En tenslotte moest het Office of Economic Opportunity de war on Poverty coördineren.

Noch Johnson noch Shriver had veel vertrouwen in het community plan dat onder het motto ‘maximum feasable participation’ armen zelf de voorwaarden voor verbetering liet scheppen. Het was een modieus idee, gepushed door de armoede experts. Johnson was een practicus: hij wist dat als een groot overheidsprogramma in gang was gezet, het gemakkelijker was om het aan te passen dan voor tegenstanders om het te ontmantelen. Obamacare zou bewijzen dat die regel nog steeds opgaat. In de zomer werd de wet aangenomen.

Duidelijk mandaat

De combinatie van energie, goodwill en tijdgeest, en Goldwater als tegenstander, leverde Johnson in november 1964 een grote overwinning op. Met het politieke mandaat dat daaruit voortvloeide kon hij zijn beloftes gaan vervullen. In een van de grote wetgevende marathons van de Amerikaanse geschiedenis joeg LBJ in de eerste tien maanden van 1965 negentig van de honderdtien wetsvoorstellen die hij indiende door het congres. In deze rol was Johnson briljant: weinig presidenten waren ooit zo bedreven in het verzamelen van wetgevende meerderheden, het sjacheren en slijmen, duwen en dreigen.

De State of the Union, op 4 januari 1965, had de toon gezet. LBJ promootte zijn Great Society hervormingen maar vooral ook de wens om een Voting Rights Act aangenomen te krijgen om de nog steeds voortdurende uitsluiting van zwarte kiezers te beëindigen. Op 15 maart 1965 diende Johnson de Voting Rights Act in. Voor een verzameld congres hield hij een magistrale toespraak die hij eindigde met ‘We shall overcome’, de slogan van de burgerrechtenbeweging. Stuurs kijkend zaten zuidelijke racisten met hun armen over elkaar terwijl hun collega’s applaudisseerden. 

De wet was scherp geformuleerd. Hij verbood alle methoden die segregatiestaten hadden gebruikt om zwarte kiezers dwars te zitten. De minister van Justitie kon controleurs sturen als hij reden had te denken dat er sprake was van het onthouden van kiesrechten. LBJ zette maximale druk op de congresleden, zuiderlingen probeerden de wet met filibusters de nek om te draaien. Martin Luther King voerde druk op met een vier dagen durende groepsmars van Selma naar de hoofdstad van Alabama, Montgomery. Mede daardoor werd de Voting Rights Act op 6 augustus 1965 aangenomen. In een teken van onze tijd, ontmantelde het Supreme Court in 2013 deze beveiliging, omdat die ‘niet meer nodig’ zou zijn.

Wetgevingsoffensief

De Appalachia Regional Development Act was de eerste Great Society wet die door het nieuwe congres werd aangenomen. Dat geeft al aan dat de latere verwijten dat het een zwart getto programma was onterecht waren: het ging hier om blanke plattelandsarmoede, een kwart van alle armoede. Wel is het waar dat veel programma’s in later jaren overwegend zwarten bereikten, omdat ze gericht waren op binnensteden.

LBJ wilde de ‘onderwijspresident’ zijn en in veel opzichten lukte dat. De Elementary and Secondary Education Act van 1965 en de Higher Education Act in datzelfde jaar veranderden Amerikaanse onderwijs fundamenteel. Ze boden niet alleen nieuw geld maar vooral een nieuwe filosofie over toegang en mogelijkheden voor wie in aanmerking kwam. Niet langer werden slimme maar arme kinderen buitengesloten. De federale overheid financierde laboratoria en bibliotheken.

Een van de meest succesvolle programma’s was Head Start, voorschools onderwijs voor kinderen in achterstandssituaties. Het bereikte in zijn eerste jaar, 1965, meer dan een half miljoen kinderen. Vooral in het zuiden bleken kinderen overweldigend geïnteresseerd in lotsverbetering, bijna twee keer zo vaak als kinderen van arme blanke families.

De Housing and Urban Development Act had als doel om woningen voor lage inkomens te verschaffen, deels door huursubsidie, deels door het aanmoedigen van private investeringen in woningontwikkeling. De huursubsidie, als je meer dan een kwart van je inkomen aan huur betaalde, gold overal, wat meteen tot verzet leidde van conservatieven (en racisten). 

LBJ’s Task Force on Urban Problems wilde ‘demonstratie steden’ opzetten. Het begon met twee grote projecten, maar uiteindelijk werd in zowat elk kiesdistrict geïnvesteerd om congresleden over te halen waardoor er nergens voldoende werd ingezet. Er kwam een ministerie van Housing and Urban Development. Sociologen als Herbert Gans waarschuwden dat het allemaal nutteloos zou zijn als er geen banen werden geschapen. Inderdaad zou de socioloog William Julius Wilson in The Truly Disadvantaged (1987) overtuigend betogen dat het vertrek van ondernemingen uit de binnensteden het isolement van zwarte armen vergrootte. 

Niet erg duur en breed gesteund was consumentenbescherming. Activisten hadden laten zien dat sommige auto’s onveilig waren, dat kinderen sliepen in licht ontvlambare pyjama’s, dat speelgoed niet deugde. Er kwamen specifieke wetten voor, en een National Commission on Product Safety. Uit die tijd dateert ook de verplichting van voedselproducenten om de ingrediënten op hun verpakking te zetten.

Ook milieu lag daar dichtbij. In 1962 had Rachel Carson in haar bestseller Silent Spring de gevaren van pesticiden aangekaart. Vervuild water was een ander onderwerp, in de Clean Water Restoration Act van 1965.De Clean Air Act dateerde van 1963, werd in 1965 en 1967 geamendeerd en versterkt. In 1967 zou de Air Quality Act volgen en onder president Nixon de oprichting van het Environmental Protection Agency.

Roosevelt en Truman hadden geprobeerd ziektekostenverzekering op te nemen in het social security systeem, de Amerikaanse AOW. Ze waren gedwarsboomd door de artsenlobby en een onwillig congres. Met name onder bejaarden heerste grote armoede, vaak als gevolg van medische kosten. Johnson zou het systeem revolutionair veranderen.

Op 30 juli tekende LBJ de wetgeving die Medicare invoerde, ziektekostenverzekering voor alle bejaarden, ongeacht hun inkomen, en Medicaid, verzekering voor armen. De financiering liep via een Social Security fonds en inhouding op het loon van werknemers. Deze wetgeving hoort tot de belangrijkste erfenissen van LBJ en zijn Great Society. De crux was een programma te maken dat voor iedereen gold. Het maakt Medicare onaantastbaar. Medicaid ligt vaker onder vuur, armen hebben minder belangenbehartigers. De klacht van onder meer de artsenlobby dat de kosten uit de hand zouden lopen, zou niet onterecht blijken. Maar tot op de dag van vandaag is structurele hervorming van de Amerikaanse gezondheidszorg, duur en ineffectief, een taboe.

Rellen en Vietnam

Die twee jaar van superwetgeving ging alles goed voor Lyndon Johnson, de man die heilig geloofde in een maakbare samenleving. Toch waren de eerste barsten al zichtbaar. De rassenrellen die uitbraken op 11 augustus 1965 in Watts, een arme wijk in Los Angeles, zouden de opmaat blijken voor veel meer geweld. De weerzin tegen dagelijkse discriminatie, armoede en achterstand viel niet langer te onderdrukken. Ook elders in de samenleving lieten groepen van zich horen: vrouwen, etnische groepen, jongeren, armen. Opeens kwam van alles in beweging in die vastzittende, starre, conformistische samenleving en, zoals het gaat als iets losschiet, veel ontwikkelingen gingen veel verder dan bedoeld of gewenst.

De rellen in Amerikaanse binnensteden zouden de steun voor de Great Society ondermijnen. Het geven van burgerrechten kostte niets, en de kiezers die zichzelf daarvoor feliciteerden, steigerden toen het aanpakken van andere problemen hen geld kostte. In juni 1965 had LBJ al gezegd dat gelijke mogelijkheden niet voldoende waren om achterstanden te repareren. ‘Je kunt niet iemand die jarenlang aan ketenen heeft gelegen bevrijden, naar de startlijn brengen en dan zeggen: “Je bent vrij om met alle anderen te concurreren”. Is gelijkheid van kansen voldoende of moet je streven naar meer gelijkheid van resultaat? Er wordt nog steeds over gedebatteerd.

Ondertussen breidde de oorlog in Vietnam zich uit. Het Golf van Tonkin incident, directe aanleiding voor militaire interventie, was gefabriceerd. De kosten en Amerikaanse betrokkenheid werden verborgen gehouden. Terwijl de Great Society projecten enige tientallen miljarden kostten, gingen al snel honderden miljarden naar Vietnam, zoals LBJ zei: ‘that bitch of a war’. Het zou de tragiek van Johnson worden dat hij binnenlands een geweldige president was en buitenlands zich liet meezuigen in het Vietnamese moeras. Het was pijnlijk dat de voorstanders van de Great Society de tegenstanders van de oorlog waren, dat de bitterheid, vijandigheid en desillusie over Johnsons Vietnambeleid de consensus over sociale doelstellingen die hij had weten te scheppen vernietigde. Het had lange termijn gevolgen: de problemen die Johnson wilde aanpakken zijn ook vandaag nog aanwezig en een consensus is sindsdien illusoir gebleken.

Want het is gemakkelijk te concluderen dat armoedebeleid gedoemd is te mislukken of zelfs averechts werkt, zoals Republikeinen sinds Ronald Reagan roepen. Diens ‘we voerden oorlog tegen de armoede en de armoede won’ past in diens arsenaal gratuite one-liners. Feit is dat de armoede daalde van 19 procent in 1965 tot bijna 12 procent in 1969. Onder bejaarden daalde hij met tweederde. Overdrachtsprogramma’s, hulp voor individuen in armoede, zoals voedselbonnen, werkten beter dan vaak wordt erkend. Maar het is waar dat veel programma’s op zijn best halve successen en vaak hele mislukkingen waren. En dat de oorlog in Vietnam verspild geld was.

Wat je ervan kunt leren is dat het vrijwel onmogelijk lijkt om in het rijkste land van de wereld grootscheepse armoede uit te bannen. In de jaren zestig konden Amerikanen de illusie hebben dat alles viel op te lossen. Als je een man op de maan kon zetten, wat was dan armoede helemaal? De waarheid is dat technische oplossingen en stuk gemakkelijker zijn dan sociale oplossingen. En dat een gevoel van nationale gemeenschap, van elkaar helpen, is verwaterd.

Een andere les blijft dat regeringen moeite hebben realistische doelen te stellen en realistische beloftes te doen. Om iets gedaan te krijgen moet je de voordelen ervan overdrijven en de kosten onderschatten. De uitvoering botst vrijwel altijd op wat was voorgespiegeld. En in het Amerikaanse politieke systeem moet alles in twee jaar worden gedaan, anders ben je je kans kwijt. Geen tijd voor experimenten.

Verwijzen naar de Great Society is gemakkelijk om nieuwe programma’s, nieuwe overheidsinitiatieven te demoniseren. Vandaar dat president Biden liever naar de New Deal verwijst. Het tragiek van de Great Society is de tragiek van Lyndon Johnson: wat je deed, was noodzakelijk maar zou onvermijdelijk tot je ondergang leiden. In die zin staat president Biden voor een gelijksoortig dilemma als LBJ: kun je de samenleving serieus veranderen en dat doen met een consensus? Leidt verandering niet onvermijdelijk tot conflict?

Kaders

De naam Great Society

Popliefhebbers op zekere leeftijd herinneren zich misschien de begeleidingsband van Grace Slick, The Great Society. Lyndon Johnson kwam er eerst mee. In februari 1965 vroeg een journalist of hij een mooie naam had voor zijn plannen, zoals de New Deal en de Fair Deal. Johnson zei dat hij het niet zo had op labels, maar noemde zichzelf een ‘prudent progressive’ en zei: we willen allemaal een ‘better deal’, niet? Als thema werkten die twee niet. Zijn speechschrijvers kwamen met Great Society, een variatie op de titel van een boek van de politieke columnist Walter Lippmann, The Good Society. Johnson was er niet helemaal gelukkig mee. Voor hem was zijn beleid de voltooiing van Roosevelts New Deal. Grace Slick werd later zangeres van Jefferson Airplane.

The Other America

Grote veranderingen worden in Amerika vaak aangejaagd door een publicatie, door een boek of door artikelen die iets aan de kaak stelden. Theodore Roosevelt was als president sterk beïnvloed door het boek, met foto’s, van Jacob Riis, How the Other Half Lives (1890), over de diepe armoede in New York. In de jaren na 1900 waren er muckrakers, de eerst onthullingsjournalisten. Upton Sinclair nagelde in The Jungle de vleesindustrie aan het kruis. In 1962 publiceerde Michael Harrington The Other Half, dat in 1962 werd gepubliceerd. Een lange bespreking ervan in The Newyorker schokte president Kennedy die tijdens de campagne in West Virginia had gezien hoe mensen totaal buiten de Amerikaanse samenleving vielen.

De oorzaken van armoede

Het grootste probleem voor armoedebestrijding, toen en nu, is dat het vreselijk moeilijk is vast te stellen wat de oorzaken van armoede zijn. Is het een ‘culture of poverty’, armoede doorgegeven van generatie op generatie? Is het de maatschappelijke structuur, een bijverschijnsel van kapitalisme? Is het racisme? Hebben die armen het wellicht aan zichzelf te wijten? Zijn het andere zaken? Hoe verschilt het voor armen op het platteland en voor armen in de binnensteden? En de onuitgesproken cruciale vraag: kun je vanuit de politiek de maatschappelijke verhoudingen veranderen, de verdeling van macht, invloed en rijkdom beïnvloeden? Is het voldoende om beter onderwijs, betere gezondheidszorg en betere woningen te geven om groepen zichzelf te laten verbeteren? Het eerlijke antwoord: niemand die het weet.

Literatuur

Lyndon Johnson and the Great Society door John Andrew III (1998). Het beste compacte verhaal van een gecompliceerd beleid. Goed op een rijtje gezet, goed geanalyseerd.

Geschiedenis van de Verenigde Staten (derde druk, inclusief Trump) door Frans Verhagen. Lyndon Johnson en de Great Society in de context van de Amerikaanse geschiedenis.

Flawed Giant. Lyndon Johnson and His Times, 1961-1973 door Robert Dallek. Tweede deel van de beste Johnson-biografie.